改革政府投資工程建設(shè)管理勢在必行
發(fā)布時間：2013-06-25 新聞來源：一覽監(jiān)理英才網(wǎng)
何謂政府投資工程？概括地講，政府投資工程是指使用財政性資金或政府融資進行投資建設(shè)的工程項目。根據(jù)工程項目性質(zhì)的不同，通常將政府投資工程分為兩類：一類是公益性(非經(jīng)營性)政府投資工程，如園林綠化、不收費的市政設(shè)施、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館、科技館、博物館、黨政機關(guān)辦公設(shè)施、司法機構(gòu)設(shè)施等無經(jīng)濟回報的項目。一類是經(jīng)營性政府投資工程，如各種收費的供水、供氣、供熱、垃圾處理、污水處理、道路、橋梁、隧道等市政設(shè)施項目。我國政府投資工程，建設(shè)項目多，投資數(shù)量大。2001年，全社會固定資產(chǎn)投資總額37213.51億元，其中，國有經(jīng)濟投資為17607億元，占47%。其中相當(dāng)一部分是政府投資或政府帶動的投資。國家預(yù)算內(nèi)資金(由于對政府投資工程無統(tǒng)計口徑，以國家預(yù)算內(nèi)資金反映)為2546.42億元。因此，如何管理好政府投資工程，是關(guān)系投資效率和效益、保證工程建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范建筑市場秩序、防治腐敗的大問題，改革政府投資工程建設(shè)管理勢在必行。
1 現(xiàn)行的政府投資工程建設(shè)管理方式及其弊端
1.1 管理方式 我國政府投資工程建設(shè)管理方式總體上仍沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時期的方式。主要是以下三種類型：
(1) 基建處(室)型。經(jīng)常有工程建設(shè)項目的政府部門(如教育、文化、衛(wèi)生、體育)和機關(guān)、事業(yè)單位等，都設(shè)有基建處(室)，專門負(fù)責(zé)本部門、本單位的工程項目建設(shè)管理。在這種模式下，政府部門的基建處(室)主要是進行常規(guī)性的行政管理；各單位的基建處(室)負(fù)責(zé)項目的具體實施。自上世紀(jì)50年代以來，一直存在這種方式，至今仍然是最為常見的一種方式。
(2) 工程指揮部型。有時也稱為工程管理委員會或業(yè)主委員會。它是由政府成立的臨時的專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)某一工程建設(shè)與監(jiān)督管理的全過程。機構(gòu)負(fù)責(zé)人多由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，管理人員從有關(guān)政府部門或單位臨時抽調(diào)，項目建成后機構(gòu)即撤銷，人員回原單位。這種方式產(chǎn)生于“三線建設(shè)”時期并延續(xù)至今，目前主要用于地方大型公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等。一些平時沒有或很少有建設(shè)項目的單位，在有項目任務(wù)后，也常常組建臨時的工程管理班子，一般稱為項目籌建處，其職責(zé)和管理方式與工程指揮部基本相同。
(3) 項目法人型。項目法人是為某一建設(shè)項目專門設(shè)立的獨立機構(gòu)，負(fù)責(zé)工程建設(shè)的項目策劃、資金籌措、建設(shè)施工、經(jīng)營管理、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等全過程。機構(gòu)的法定代表人一般由行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。工程項目管理班子由項目建成后的使用或經(jīng)營單位組建。工程完工后，該班子一般轉(zhuǎn)為經(jīng)營管理班子。這種方式產(chǎn)生于上世紀(jì)90年代，主要用于具有經(jīng)營性質(zhì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，如水利、電力、港口、高速公路、地鐵工程等。
1.2 主要弊端 現(xiàn)行管理方式的核心特征是工程項目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體。有的是四位一體，有的是“投資、建設(shè)、監(jiān)管”或“建設(shè)、監(jiān)管、使用”三位一體，有的是“建設(shè)、監(jiān)管”或“建設(shè)、使用”二位一體。職責(zé)交叉，缺少制約，由此而不可避免出現(xiàn)各種弊端。主要表現(xiàn)在以下六個方面：
(1) 自建自管，缺乏監(jiān)督，程序混亂。許多政府投資工程的業(yè)主既負(fù)責(zé)建設(shè)項目的組織實施，又負(fù)責(zé)建筑市場的監(jiān)督管理，建管合一，甚至勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、審計全管。工程建設(shè)是否履行程序，項目是否招標(biāo)和如何招標(biāo)，是否分包和怎樣分包，許多情況下都由自己判斷、自己定奪、自己審查，經(jīng)常出現(xiàn)違反工程建設(shè)基本程序和強制性標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。當(dāng)前建筑市場秩序之所以混亂，這是一個重要根源。建設(shè)部1999年組織整頓規(guī)范建筑市場大檢查，被查處的21224項違法違規(guī)行為，屬于業(yè)主違法違規(guī)的有18460項，占86.98%；在2000、2001年組織的檢查中，業(yè)主違法違規(guī)占的比例都在三分之二以上，其中有不少政府投資工程業(yè)主。國家計委曾對78個國家投資項目進行稽查，發(fā)現(xiàn)真正公開、公平、公正招投標(biāo)的只有4%，其余96%的項目在招投標(biāo)這個重要環(huán)節(jié)存在不同程度的問題。總之，自建自管的業(yè)主，并非真正意義上的業(yè)主，它花的是國家的錢、辦的是國家的事，又缺乏有效的監(jiān)管，根據(jù)“經(jīng)濟人”原理，象這樣花別人的錢辦別人的事，直接導(dǎo)致的后果是既不講節(jié)約，又不講效益，其弊最甚。
(2) 自建自用，利益驅(qū)動，投資失控。許多政府投資工程項目由使用單位自建自用，許多使用者只考慮本單位小集體利益甚至個人利益，后果是導(dǎo)致兩個“三超”：其一是“超概算、超預(yù)算、超決算”，其二是“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，核心是超投資。我國政府投資工程項目真正按計劃投資完成的極少，多數(shù)都超過預(yù)算的20%-30%，超過1-2倍的也屢見不鮮。更有甚者，一些超投資的資金并非用于工程本身，而是在工程造價上有意“高估冒算”，以便將多得的資金挪作它用，甚至中飽私囊。產(chǎn)生這一弊端的根源在于所有者(政府)與使用者(有關(guān)單位)的責(zé)任與利益相分離，政府投資并承擔(dān)風(fēng)險，使用者只受益無風(fēng)險。同樣根據(jù)“經(jīng)濟人”原理，象這樣花國家的錢辦本單位的事，就象是花別人的錢辦自己的事一樣，其后果是不講節(jié)約只講效益，而所謂的“效益”就是“三超”，并且是超得越多效益也就越高，其弊甚廣。
(3) 機構(gòu)眾多，人員臨時，資源浪費。大量政府投資工程項目都由臨時組建的工程指揮部負(fù)責(zé)，勢必造成社會資源重復(fù)配置，人財物力嚴(yán)重浪費。以天津市為例，全市每年新建政府項目上百個，要分別成立上百個項目管理班子。臨時性機構(gòu)在工程建成后即解散，許多人參與工程管理只是偶然的，工程管理知識一次學(xué)習(xí)、一次使用、用后就丟，只有一次性的教訓(xùn)，無從積累經(jīng)驗。同時，這些人員由于工作的臨時性，也談不上真正的事業(yè)心和長期的責(zé)任心。深圳市的情況表明，政府工程籌建班子的人員從5人到30人不等，另外還需聘用不少社會人員，市政府每年要為這些政府工程管理額外花費幾千萬元。這種從機構(gòu)到人員的臨時性的組織方式，同樣是花別人的錢辦別人的事，容易產(chǎn)生既不講節(jié)約又不講效益的問題。
(4) 外行管理，不懂專業(yè)，損失嚴(yán)重。工程建設(shè)管理具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，尤其是工程建設(shè)程序、質(zhì)量與安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑市場監(jiān)管等，都需要有專門的知識。政府投資工程多是關(guān)系國計民生的重點工程，工程規(guī)模、造價、工期、質(zhì)量、安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)。但是，大量政府投資工程都是由臨時設(shè)立的班子當(dāng)項目業(yè)主，人員素質(zhì)參差不齊，管理者大多不是建設(shè)專業(yè)人才，不了解國家有關(guān)工程建設(shè)的法規(guī)，不熟悉法定建設(shè)程序，不掌握標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識。官員自己蓋辦公樓，教師自己蓋學(xué)校，醫(yī)生自己蓋醫(yī)院，這種在國外聞所未聞的事情，在我國卻司空見慣、習(xí)以為常。由外行業(yè)主管理政府工程，愈無知者愈膽大，還導(dǎo)致瞎指揮、亂干預(yù)、投資浪費、質(zhì)量低劣、安全不保等一系列惡果。重慶綦江虹橋垮塌的一個很重要原因，就是在建橋過程中幾次技術(shù)安全驗收都由作為總指揮的市領(lǐng)導(dǎo)拍板過關(guān)，釀成悲劇。
(5) 工期拖延，質(zhì)量不保，遺害無窮。“投、建、管、用”多位一體的現(xiàn)行管理方式，權(quán)力沒有制約，行為缺乏監(jiān)督，決策輕率，指揮盲目，不僅使許多工程的工期一拖再拖，而且造成“豆腐渣”工程頻頻出現(xiàn)，貽害無窮。云南省投資3.8億元的昆——祿公路，正式通車才18天，即出現(xiàn)路基沉陷、路面開裂，省里只得再撥1億元重建。四川省預(yù)期50年使用期的嘉陵江大橋，僅7年就面臨報廢。貴州省近幾年用國家無償資金修建的水利和坡改梯工程，不能正常發(fā)揮作用的分別高達(dá)40%和60%。
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